Вакуум силы. Как Трамп разрушает архитектуру безопасности на Балканах

После возвращения Дональда Трампа в Белый дом ситуация на Балканах стала еще запутаннее и неопределеннее. С 1990-х годов там остается два замороженных конфликта: в Боснии и Герцеговине и в Косово, бывшем автономном крае Сербии, который провозгласил независимость в 2008 году. Урегулирование здесь проходило по американским рецептам и при ведущей роли Соединенных Штатов, особенно в вопросах безопасности и конституционного устройства. Однако в последнее время произошла рассинхронизация. 

Новая, формально более прагматичная стратегия США на Западных Балканах частично основана на принятом в прошлом году Законе о демократии и процветании региона. Она делает упор на продвижение коммерческих и геополитических интересов вместо прямого вмешательства в региональные споры. Балканских лидеров призывают перестать полагаться на внешнюю поддержку и принять на себя ответственность за решение собственных проблем. 

Вашингтон ясно дает понять, что его участие в регионе теперь определяется не столько государственным строительством или ценностным подходом, сколько интересами, связанными с безопасностью, энергетикой и инфраструктурой.

При этом инфраструктурные проекты, энергетические коридоры и сотрудничество в области безопасности становятся частью более широкой геополитической стратегии. Соединенные Штаты хотят уменьшить зависимость региона от российских энергоносителей и ограничить влияние Китая, считая, что Москва и Пекин используют в своих интересах нестабильность, коррупцию и слабое государственное управление в регионе. 

Изменения в балканской политике происходят на фоне объявленного сокращения военного присутствия США в Европе, которое сопровождается требованием  к союзникам увеличить расходы на оборону и принять на себя больше ответственности за безопасность на континенте.

«Эпоха государственного строительства под руководством США осталась в прошлом. Политика США на Западных Балканах направлена не на спасение или восстановление, а на стабильность и взаимовыгодные партнерские отношения», — говорится в майском докладе администрации Трампа Конгрессу. Теперь Вашингтон «сосредоточен на том, чтобы дать местным участникам возможность самостоятельно решать свои проблемы, а не увековечивать чрезмерную зависимость от международного вмешательства или надзора».

Такой подход, казалось бы, вполне оправдан. В последние десятилетия местные политики нередко перекладывали ответственность на Брюссель, Вашингтон или ООН за региональные проблемы, избегая сложных решений, например в вопросах проведения реформ или интеграции. Однако дело в том, что сама модель урегулирования конфликтов на Балканах предполагала долгосрочную политическую, финансовую и военную вовлеченность внешних игроков. При этом американское присутствие выступало ключевым сдерживающим фактором.

Тут возникает вопрос: насколько основательно эти конфликты были урегулированы? Более точный ответ на него появится по мере изменения американской роли в регионе, а Трамп не балует союзников и партнеров предсказуемостью. Напомним, что Сербия (как и примерно половина мира) не признала независимость Косово и соглашение о нормализации отношений пока не достигнуто. А в Боснии уже тридцать лет работает международная администрация, которая следит за выполнением Дейтонского мирного соглашения. По идее, это должно происходить в опоре на консенсус ключевых держав. Но он оказался подорван из-за несогласия России и Китая со столь длительным надзором, а теперь еще и из-за обострившихся споров между США и Европой.

США заявляют, что «готовы оказать поддержку там, где американское участие необходимо». Нерешенные споры, признают в Вашингтоне, «подрывают региональную стабильность». Речь идет прежде всего о Боснии, где в прошлом году американская дипломатия, по версии Белого дома, урегулировала «самый острый кризис». Он возник из-за противостояния лидера боснийских сербов Милорада Додика с высоким представителем (так называется должность международного администратора) Кристианом Шмидтом, чьи назначение и решения он изначально не признавал. Додик был уволен с поста президента Республики Сербской в БиГ и получил в суде запрет на работу на госдолжностях на шесть лет, а Шмидт в мае подал в отставку. Замену ему США и Евросоюз пока не могут согласовать.

Что касается другого конфликтного направления, то от Сербии и Косово Белый дом ожидает «достижения прочного соглашения, приемлемого для обеих сторон». США продолжают участие в силах KFOR, которые называют «ключевым компонентом обеспечения безопасности». 

Между тем объявлено о сокращении этих сил в следующем году с нынешних 4,7 тысячи человек до 3,5–3 тысяч. И хотя НАТО отказывается сообщить, какие контингенты будут затронуты, из дипломатических источников известно, что инициатива сокращения обязательств альянса исходит именно от Соединенных Штатов.

В прошлом году в СМИ появились сообщения о возможном выводе американских солдат из Косово, что было расценено в экспертном сообществе как «неверный шаг в неподходящее время». Это решение изменило бы баланс в регионе, говорили противники сокращения американской роли, и оставило бы европейцев наедине с проблемой безопасности. И это на фоне периодической напряженности между Сербией и ее отколовшейся провинцией, пребывающей, к слову, уже второй год в конституционном кризисе.

Сейчас у США в Косово 590 солдат, это второй по численности контингент после Италии (984). Однако роль США считается стратегически важной из-за их лидерства в командной структуре НАТО и оперативных возможностей. База Бондстил в Косово — одна из крупнейших в Европе и считается жизненно важным логистическим центром НАТО в регионе.

Представители KFOR и альянса заявили, что существенных изменений в миссии не планируется, а ее численность будет по-прежнему определяться меняющейся обстановкой. Тут следует вспомнить, что в 2023 году силы KFOR были увеличены сразу на тысячу человек (крупнейшее подкрепление за десятилетие) из-за столкновений на севере Косово, где преобладает сербское население. Это был один из самых серьезных кризисов за годы иностранного присутствия. Он был связан с бойкотом местных выборов и протестами против мэров-албанцев. Армия Сербии тогда была приведена в максимальную боевую готовность.

Вторым после безопасности столпом своей политики на Балканах администрация Трампа называет продвижение коммерческих интересов, при этом акцент делается на ослаблении российского влияния в энергосфере. США продвигают собственный сжиженный природный газ, ядерные технологии (в том числе малые модульные реакторы) и возобновляемые источники энергии.

К приоритетным проектам Белый дом относит газопровод «Южный интерконнектор», который соединит газотранспортную систему Боснии с Хорватией и СПГ-терминалом на острове Крк в Адриатическом море. Считается, что он избавит БиГ от полной зависимости от поставок из России. 

Среди других проектов, пользующихся поддержкой американцев, — газопровод между Сербией и Северной Македонией, развитие гидроэнергетики в Албании, Боснии и Герцеговине, Северной Македонии и Сербии, модернизация угольных электростанций в Косово и тому подобное. Кроме того, американцы хотят конкурировать за стратегические проекты в сфере транспорта, информационных и коммуникационных технологий, а также оборонной промышленности.

Поддержание стабильности и расширение торгового сотрудничества подаются администрацией Трампа как мощные инструменты противодействия «злонамеренному влиянию» России и Китая. «Москва разжигает этнические конфликты, финансирует дестабилизирующие силы и использует поставки углеводородов для давления на политиков и ослабления доверия к западным институтам», — сказано в докладе Конгрессу. А Китай, который активно теснит традиционных экономических партнеров балканских стран, «использует торговлю, кредиты, взятки, пропаганду и связи с элитами для усиления своего влияния».

В общем и целом администрация Трампа обещает развивать «позитивные» отношения со всеми шестью странами Западных Балкан: Албанией, Боснией, Косово, Черногорией, Северной Македонией и Сербией. Однако эксперты видят тут не только положительные моменты.

Политолог Игор Новакович, директор по исследованиям Центра международной политики и безопасности в беседе с The Insider обращает внимание на уход из американской администрации людей, которые были связаны с регионом последние тридцать лет. «Доклад Конгрессу и другие документы администрации Трампа ясно показывают, что она больше не рассматривает Западные Балканы в качестве приоритета; у нее нет „эмоциональной“ привязанности к региону. Она даже не считает многие результаты последних тридцати лет частью наследия. Ее интересуют сохранение стабильности и проекты, которые могут принести выгоду американским компаниям и конкретным частным лицам», — говорит Новакович.

Один из рисков в том, что Вашингтон демонстрирует, что может действовать против интересов своих европейских союзников: «Я имею в виду ситуацию в Боснии, где мы сейчас наблюдаем противостояние по поводу кандидатуры и полномочий высокого представителя. Американцы отказались поддержать кандидата европейцев». Кроме того, собеседник обращает внимание на ситуацию вокруг проекта «Южный интерконнектор»: «Изначально он был предложен Евросоюзом, но опеку над ним взяла на себя Америка».

Внутри ЕС постепенно растет осознание, что ему необходимо конкурировать с США в геополитическом плане, говорит Новакович. Появились сигналы о возможной активизации интеграционных переговоров ЕС, прежде всего с Сербией. Но пока не ясно, сможет ли Евросоюз смириться с тем, что некоторые кандидаты не соответствуют условиям, и станет ли он более активно вовлекаться в переговоры с ними. «Таким образом, мы наблюдаем столкновение между бюрократической логикой, которая до сих пор преобладала в европейской интеграции, и логикой геополитической необходимости», — считает эксперт.   

«Балканская политика Трампа представляет собой странное сочетание преемственности и разрыва, что в полной мере соответствует общей непредсказуемости внешней политики этой администрации», — говорит The Insider эксперт по вопросам безопасности, преподаватель кафедры военных исследований Королевского колледжа в Лондоне Вук Вуксанович.

Вашингтон настаивает на независимости Косово и территориальной целостности Боснии, в то время как Россия и Китай по-прежнему воспринимаются как соперники, влияние которых следует подавлять. Последний момент особенно очевиден, напоминает эксперт, в санкциях против компании НИC, которая принадлежит «Газпром нефти» и является ключевым российским активом на Балканах.

«Вашингтон сосредотачивается на транзакционных отношениях в регионе, пытаясь не только на Балканах, но и в Восточной Европе в целом найти коммерческие возможности или способы продвижения Трампа как сильного лидера», — говорит Вуксанович. 

На Балканах первое проявляется в проектах, которые зять Трампа Джаред Кушнер пытался реализовать в Сербии и Албании. А второе — в довольно нереалистичном утверждении, что Трамп предотвратил войну между Сербией и Косово, а также в попытках президента Сербии Александра Вучича заручиться поддержкой администрации Трампа посредством своих выступлений в СМИ.

«США хотят сократить свое присутствие в Европе, что значительно ослабит НАТО, но это все еще не означает возвращения к прежней вражде на Балканах, поскольку у стран региона ограниченные возможности для затяжных войн», — отмечает Вуксанович. В этих изменившихся обстоятельствах, считает собеседник, часть стран будет ориентироваться на европейские правительства, некоторые — на США. А Сербия, скорее всего, продолжит балансировать.

«Западные Балканы, возможно, становятся свидетелями тихой, но исторической трансформации внешней политики США», — считают эксперты Атлантического совета. На протяжении почти трех десятилетий политика Запада в отношении Балкан основывалась на предположении, что регион нуждается в постоянном внешнем управлении — политическом, институциональном и даже психологическом. 

Ярчайшим символом этой доктрины стала Босния и Герцеговина: государство, находящееся под международным контролем, поддерживаемое сложной системой иностранного надзора, навязанных реформ и дипломатического вмешательства. США больше не считают такую модель устойчивой, эффективной или даже стратегически значимой, сказано в публикации.

Впрочем, риторика и шаги администрации Трампа пока не добавили устойчивости или эффективности. В обозримой перспективе она получит доказательства того, что эпоха государственного строительства не закончилась.

Несмотря на многолетние международные усилия, в Боснии не удалось создать работоспособную модель. Боснийские мусульмане, сербы и хорваты часто отстаивают противоположные приоритеты, основанные на этнической политике, а не на общих целях и задачах. В публичном пространстве преобладает националистическая риторика и вполне открыто обсуждается перекройка границ, хотя Дейтонское соглашение не предусматривает такого сценария.

Один из ключевых политиков страны Милорад Додик постоянно угрожает выходом Республики Сербской из БиГ, называя страну бесперспективной. Не имея внешнеполитических полномочий, он регулярно приезжает в Москву, где его принимают как главу значимого государства. А с прошлого года, добившись снятия американских санкций, он активизировал и контакты с окружением Трампа. Теперь сын американского президента, Дональд-младший, гостит у семьи Додика, а из-за закрытых дверей на переговорах о кандидатуре международного администратора доносится, что «США пересмотрят свое присутствие в Боснии».

Вашингтону, уставшему от балканских споров, тем не менее не уйти от участия в реформировании созданной тридцать лет назад в Дейтоне сложной, этнически ориентированной системы управления в Боснии и Герцеговине — с двумя ее полунезависимыми образованиями (Федерацией БиГ и Республикой Сербской), ограниченными полномочиями центральных властей и механизмами блокирования решений.

Вашингтон выступал главным посредником на переговорах и осуществлял военное принуждение к миру. Страна фактически не может функционировать без внешнего надзора, поскольку мир был навязанным, а как такового примирения и консолидации общества не произошло.

Дейтон замаскировал трещины в расколотой стране, но не устранил их. В конце войны мыслилось, что постепенно произойдет объединение общества, межэтнические противоречия утратят остроту, а боснийская структура управления станет более эффективной и самостоятельной. И в качестве завершающего аккорда произойдет интеграция в Евросоюз и НАТО, что станет ключевой гарантией невозобновления войны. С тех пор многое изменилось, включая ситуацию в самих ЕС и НАТО, а евроатлантическая интеграция Боснии заблокирована из-за отсутствия реформ и договоренностей по связанным с ней вопросам.

Сторонники сокращения американской роли иронизируют по поводу того, что Европа вскоре может обнаружить, что ей не хватает единства и политического авторитета, чтобы заменить лидерство Вашингтона в регионе. Однако конкретно в боснийском случае речь должна идти о тесной координации усилий США и Европы, тем более если администрация Трампа так опасается влияния России и Китая. Похоже, союзникам стоит ускорить планирование действий на случай непредвиденных обстоятельств для международных сил EUFOR в Боснии, ведь, судя по всему, растет риск того, что этой осенью Россия заблокирует в СБ ООН продолжение этой миссии.